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由于秦末农民战争和四年楚汉之争，社会动荡不安，经济遭到严重破坏，致使西汉初年社会经济非常贫困。史书上记载：老百姓无法在田地上生产，到处是饥荒，发生了人吃人的现象，百姓死者过半 [4]  。那时连皇帝也坐不上四匹纯一色的马拉的车子，将相们只能坐牛车。面对着这种形势汉高祖刘邦采用休养生息之宽松政策治理天下，让士兵